Региональное
Законодательство
Липецкая область

Определение Арбитражного суда Липецкой области от 01.04.2013 N А36-530/2013 "О прекращении производства по делу"

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 апреля 2013 г. по делу № А36-530/2013

О ПРЕКРАЩЕНИИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛУ

Резолютивная часть определения оглашена "28" марта 2013 г.
Полный текст определения изготовлен 1 апреля 2013 г.
Арбитражный суд в составе:
председательствующего Тонких Л.С.,
судей: Ролдугиной Г.Д., Хорошилова А.А.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Наливайченко М.С.,
рассмотрев в судебном заседании дело
по заявлению индивидуального предпринимателя Салий Александра Станиславовича
о признании недействующим постановления № 2339 от 13.11.2012 г. "Об утверждении Концепции размещения рекламных конструкций на территории города Липецка"
с участием органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, - администрации города Липецка
при участии в судебном заседании представителей:
от заинтересованного лица: Шамаева Л.Н., Черкасов И.Е. (доверенность от 13.02.2013 г. - л.д. 18),
от органа, принявшего оспариваемый нормативный акт: Райдер Л.А. - главный консультант (юрист) департамента по работе с населением и связям с общественностью (доверенность <...>),

установил:

Индивидуальный предприниматель Салий Александр Станиславович (далее - ИП Салий А.С., заявитель) обратился в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействующим постановления администрации города Липецка № 2339 от 13.11.2012 г. "Об утверждении Концепции размещения рекламных конструкций на территории города Липецка".
По утверждению заявителя, названное постановление не соответствует ст. 19 ФЗ "О рекламе", Положению о наружной рекламе и информации в городе Липецке, поскольку ограничивает перечень допустимых рекламных конструкций на территории города; оно принято с нарушением компетенции администрации города, так как издание каких-либо нормативных правовых актов в сфере рекламной деятельности не отнесено статьей 33 Устава города к компетенции администрации города. Кроме того, как утверждает заявитель, оспариваемое постановление не опубликовано надлежащим образом и не может применяться. По его мнению, постановление № 2339 от 13.11.2012 г. нарушает его права и законные интересы в сфере размещения рекламных конструкций, поскольку до его издания им приобретены опорные конструкции для транспарантов-перетяжек, которые в Концепции в качестве рекламных конструкций не поименованы.
Представитель администрации города Липецка (далее - администрация) возразил против требований ИП Салий А.С., указав, что Концепция, утвержденная постановлением № 2339 от 13.11.2012 г., не устанавливает нормы и правила поведения, общеобязательные для исполнения на территории города, а содержит лишь анализ ситуации на рекламном рынке и анализ преимуществ типов рекламных конструкций, размещенных на территории города Липецка. Принята она, по утверждению представителя администрации, в рамках правомочий пользования, владения, распоряжения муниципальной собственностью. По мнению представителя администрации, Концепция не подлежит официальному опубликованию, так как не затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина, не является нормативным правовым актом. Оспариваемое постановление администрации города Липецка является правовым актом не нормативного характера.
В настоящем судебном заседании представители сторон поддержали свои доводы и возражения. Представители заявителя настаивали на нормативном характере оспариваемого акта, указав, что о его нормативности свидетельствует п. 2.4 Концепции. В то же время согласно пояснениям от 28.03.2013 г. представители заявителя не возражали против оценки администрацией города оспариваемого акта как ненормативного.
Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, арбитражный суд установил следующее.
В соответствии с п. 1.1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Постановлением администрации города Липецка от 13.11.2012 г. № 2339 (далее - Постановление № 2339) утверждена Концепция размещения рекламных конструкций на территории города Липецка (далее - Концепция), контроль за исполнением этого постановления возложен на первого заместителя главы администрации города (см. л.д. 8 - 10).
Как следует из ст. 1 Положения о муниципальных правовых актах города Липецка, принятого решение сессии Липецкого городского Совета депутатов от 29.06.2010 г. № 54 (далее - Положение), муниципальный правовой акт города Липецка - решение, принятое непосредственно населением города Липецка по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления города Липецка по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Липецка федеральными законами и законами Липецкой области, а также по иным вопросам, отнесенным Уставом города Липецка в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления города Липецка, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории города Липецка, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
Муниципальными правовыми актами (правовыми актами) являются нормативные правовые акты и правовые акты ненормативного характера.
Нормативный правовой акт - акт, принятый (изданный) в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Правовой акт ненормативного характера - акт, изданный в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, который рассчитан на однократное применение и (или) носит индивидуальный характер.
Согласно п. 2 ст. 3 Положения постановление администрации города Липецка относится к муниципальным правовым актам. В силу пп. 3 и 4 той же статьи Положения постановления администрации города могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Согласно п. 1 ст. 31 Устава города Липецка (принят решением Липецкого городского Совета депутатов от 25.12.2004 г. № 539) (ред. от 28.09.2010, с изм. от 11.12.2012) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу 14.11.2005 г. № RU483200002005001) в целях решения вопросов местного значения глава города как глава администрации города Липецка издает постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами области, а также распоряжения администрации города по вопросам организации работы администрации города. Аналогичное положение содержится и в п. 6 ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, издание постановлений в пределах своих полномочий относится к правам главы администрации города Липецка.
Из текста оспариваемого постановления усматривается, что цель его принятия состояла в упорядочении размещения рекламных конструкций на территории города Липецка, создании привлекательной и комфортной среды для жителей (см. преамбулу постановления). Структура Концепции выражена следующим образом: 1) Введение, 2) Анализ и оценка проблем, решение которых осуществляется путем реализации Концепции; 3) Цели и задачи Концепции; 4) Основные принципы совершенствования процесса управления в области регулирования наружной рекламы; 5) Механизмы реализации Концепции; 6) Ожидаемые результаты реализации Концепции; 7) Организационное обеспечение реализации Концепции. Как видно из пунктов 1.2 и 1.3 Концепции, утвержденной постановлением № 2339 от 13.11.2012 г., Концепция направлена на системное развитие рекламы и информации города Липецка, оптимальное и эффективное использование рекламного пространства города; представляет собой совокупность задач и направлений по совершенствованию размещения рекламных конструкций на территории города Липецка.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 13.03.06 г. № 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон от 13.03.06 г. № 38-ФЗ) законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
В силу пунктов 3, 6 постановления Конституционного Суда Российской Федерации 04.03.97 г. № 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка. Таким образом, правовое регулирование рекламной деятельности в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции именно федерального законодателя. Правовое регулирование вопросов в области рекламы, относящихся к общефедеральному законодательству, иными видами законодательства способно создать препятствия для перемещения товаров, услуг и финансовых средств, ограничить добросовестную конкуренцию, что несовместимо с обязанностью государства гарантировать единство экономического пространства.
Вместе с тем, согласно позиции Конституционного Суда РФ, рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско-правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, то есть не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее ст. 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.
Согласно статье 1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, - самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Согласно ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
На основании ст. 8 Конституции Российской Федерации права всех собственников защищаются равным образом.
Статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
В соответствии с подпунктами 3, 25, 26.1 пункта 1 статьи 16 ФЗ от 06.10.03 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп. 3, 25 п. 1 ст. 3 Устава города Липецка владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, а также вопросы, связанные с разрешением на установку рекламных конструкций и их демонтаж, с утверждением правил благоустройства территории города, отнесены к вопросам местного значения, находящимся в ведении органов местного самоуправления.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что постановление № 2339 от 13.11.2012 г. издано управомоченным должностным лицом.
Вместе с тем, исходя из содержания Концепции, суд приходит к выводу о том, что Концепция и постановление № 2339, которым она утверждена, не устанавливают, не изменяют, не отменяют нормы права, не содержат обязательных предписаний для неопределенного круга лиц ни в сфере размещения рекламы в городе Липецке, ни в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Таким образом, Концепция и постановление № 2339 не обладают признаками правового акта нормативного характера.
Доводы представителей заявителя о том, что на основании Концепции главой администрации города утверждена Схема размещения крупногабаритных рекламных конструкций (см. постановление № 178 от 01.02.2013 г.), не придает постановлению № 2339 нормативного характера. Постановление № 178 от 01.02.2013 г. является самостоятельным правовым актом, оспаривание которого может быть осуществлено заинтересованными лицами в установленном порядке.
Доводы представителей заявителя о том, что Концепция явилась основанием для проведения массового демонтажа рекламных конструкций, не подтвержден соответствующими доказательствами. Так, из представленных заявителем копий публикаций, распечатанных с интернет-сайтов, усматривается, что администрацией города осуществлялся снос самовольно возведенных рекламных конструкций. Действия по такому сносу также могут быть оспорены заинтересованными лицами в индивидуальном порядке.
Ссылку представителей заявителя на нормативность п. 2.4 раздела 2 "Анализ и оценка проблем..." Концепции, предусматривающего, что "участникам рекламного рынка необходимо осваивать новые перспективные территории города Липецка", суд считает несостоятельной. Данный пункт Концепции носит рекомендательный, декларативный характер, не является обязательным для неопределенного круга лиц в силу назначения и структуры Концепции.
При этом ни заявителем, ни администрацией города не оспаривается действие Положения "О наружной рекламе и информации в городе Липецке", утв. решением Липецкого городского Совета депутатов от 28.07.2009 г. № 1111. Предусмотренная п. 5.1.8 Концепции возможность внесения в названное Положение изменений также не придает Концепции нормативного характера, поскольку внесение изменений в нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, осуществляется в особом порядке; указанный орган в своих решениях не связан постановлениями главы администрации города.
При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемое заявителем постановление № 2339 не является нормативным правовым актом и не повлекло последствия, связанные с обязательным исполнением нормативного правового акта.
Кроме того, арбитражный суд учитывает следующее.
Из пункта 2 статьи 192 АПК РФ следует, что граждане вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующим нормативного правового акта, принятого органом местного самоуправления, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. В остальных случаях такие заявления относятся к компетенции суда общей юрисдикции (ст. 245 ГПК РФ).
Салий Александр Станиславович зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя 06.07.2005 г. (см. свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя <...> - л.д. 11). Свое обращение в арбитражный суд по оспариванию постановления № 2339 от 13.11.2012 г. Салий А.С. связывает с осуществлением ими предпринимательской деятельности на рынке рекламных услуг. В качестве доказательства осуществления такой деятельности Салий А.С. представил арбитражному суду договор купли-продажи от 02.11.2012 г. у индивидуального предпринимателя Шестопаловой Е.А. двух рекламных конструкций в виде опор для транспарант-перетяжек (см. л.д. 26 - 28). Нарушение своих прав и законных интересов Салий А.С. связывает с предположением о возможном отказе ему администрацией города Липецка на основе утвержденной Концепции в размещении этих рекламных конструкций на территории города.
Согласно пунктам 1, 5 и 9 ст. 19 ФЗ "О рекламе" размещение рекламной конструкции ее владельцем может быть осуществлено на основании разрешения, выданного органом местного самоуправления, и договора с собственником земельного участка или иного имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция. Следовательно, для того чтобы считать владельца рекламных конструкций Салий А.С. предпринимателем, разместившим рекламные конструкции в установленном законом порядке, ему необходимо иметь соответствующее разрешение и договор. Как видно из материалов дела, такого разрешения и договора Салий А.С. в установленном законом порядке не получено. Срок действия разрешений, выданных прежнему владельцу рекламных конструкций, истек 05.10.2012 г., о чем Салий А.С. было известно на день приобретения рекламных конструкций 02.11.2012 г. Доказательств обращения в администрацию города Липецка за выдачей разрешения на размещение рекламных конструкций, равно как и отказ администрации города на такое размещение, основанный на Концепции, Салий А.С. арбитражному суду не представил. Напротив, выкопировкой Журнала регистрации обращений факт такого обращения Салий А.С. опровергается.
При таких обстоятельствах арбитражный суд приходит к выводу о том, что заявителем не доказано нарушение оспариваемым актом его прав и законных интересов, возложения на него каких-либо обязанностей или создания иных препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности.
Исходя из статьи 2 АПК РФ, одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность. В данном деле не установлено нарушение чьих-либо прав и законных интересов.
С учетом изложенного, принимая во внимание отсутствие предмета спора в виде нормативного правового акта и отсутствие доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя, суд считает, что оснований для рассмотрения по существу спора, заявленного ИП Салий А.С., не имеется.
При обращении в арбитражный суд заявителем уплачена государственная пошлина в сумме 2000 руб. (см. чек-ордер от 13.02.2013 г. - л.д. 6), из них 1800 руб. уплачено излишне (п/п. 3 п. 1 ст. 333.21 НК РФ).
По итогам рассмотрения дела на основании ст. 104 АПК РФ, ст. 333.40 (п/п. 1 и 3 п. 1) НК РФ вся сумма уплаченной государственной пошлины подлежит возврату заявителю из федерального бюджета. Оснований для отнесения его расходов по уплате госпошлины в сумме 200 руб., предусмотренных п/п. 3 п. 1 ст. 333.40 НК РФ, на администрацию города заявителя не имеется.
Руководствуясь статьями 104, 150 (пункт 1), 151, 184, 185, 191, 192, 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

определил:

Прекратить производство по делу № А36-530/2013 по заявлению индивидуального предпринимателя Салий Александра Станиславовича о признании недействующим постановления администрации города Липецка № 2339 от 13.11.2012 г. "Об утверждении Концепции размещения рекламных конструкций на территории города Липецка".
Возвратить индивидуальному предпринимателю Салий Александру Станиславовичу (ИНН <...>) из федерального бюджета 2 000 руб. государственной пошлины. Выдать соответствующую справку после вступления определения в законную силу.
Определение может быть обжаловано через Арбитражный суд Липецкой области в течение месяца в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в г. Калуге.

Председательствующий
Л.С.ТОНКИХ

Судьи
Г.Д.РОЛДУГИНА
А.А.ХОРОШИЛОВ


------------------------------------------------------------------