Региональное
Законодательство
Липецкая область

Решение Арбитражного суда Липецкой области от 09.09.2013 по делу N А36-2080/2013 <Заявление о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа удовлетворено, поскольку антимонопольным органом не доказано нормативно установленной обязанности управления имущественных и земельных отношений по разработке в соответствии с действующим законодательством и внесению в установленном порядке проекта правового акта о внесении изменений в порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; только высший исполнительный орган государственной власти субъекта вправе вносить какие-либо изменения в такой нормативный правовой акт>

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 9 сентября 2013 г. по делу № А36-2080/2013

Резолютивная часть решения объявлена 02.09.2013 г.
Решение в полном объеме изготовлено 09.09.2013 г.
Арбитражный суд Липецкой области в составе судьи Захаровой Е.И.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Малышевым Я.С.,
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению управления имущественных и земельных отношений Липецкой области, г. Липецк
заинтересованное лицо: Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области, г. Липецк
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:
1) общество с ограниченной ответственностью "РУМЕДИА", г. Липецк
2) администрация Липецкой области, г. Липецк
о признании недействительным предписания Липецкого УФАС России № 157 от 01.03.2013 г. и решения Липецкого УФАС России от 01.03.2013 г.,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: Овчинниковой О.С. - консультанта правового управления администрации Липецкой области (доверенность <...>),
от заинтересованного лица: не явился,
от 1) третьего лица: не явился,
от 2) третьего лица: Овчинниковой О.С. - консультанта правового управления администрации Липецкой области (доверенность <...>),

установил:

Заявитель, управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее - УИЗО ЛО, Управление), обратился в Арбитражный суд Липецкой области с заявлением о признании недействительным предписания Липецкого УФАС России № 157 от 01.03.2013 г. и решения Липецкого УФАС России от 01.03.2013 г. (т. 1, л.д. 3 - 11).
Определением от 16.05.2013 г. арбитражный суд принял заявление и возбудил производство по делу (т. 1, л.д. 1, 2).
16.05.2013 г. и 10.06.2013 г. арбитражный суд соответствующими определениями привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "РУМЕДИА" и администрацию Липецкой области (т. 1, л.д. 1, 2; т. 3, л.д. 11 - 13).
В настоящее судебное заседание Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области, общество с ограниченной ответственностью "РУМЕДИА" не явились, надлежащим образом были извещены о времени и месте судебного разбирательства, о чем свидетельствуют уведомления органа почтовой связи № № 398000 69840 5, 398000 5369841 2 (т. 3, л.д. 75, 76).
28.08.2013 г. от представителей вышеуказанных лиц, участвующих в деле, поступили заявления о возможности рассмотрении дела в отсутствие представителей (т. 3, л.д. 84, 87).
При таких обстоятельствах, суд, руководствуясь частью 5 статьи 156, частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), полагает возможным рассмотрение дела в отсутствие третьего лица, по имеющимся в деле доказательствам.
В судебном заседании представитель УИЗО ЛО поддержал вышеуказанные требования по основаниям, изложенным в заявлении и дополнениях к нему, пояснив о том, что неразработка и невнесение Управлением проекта постановления администрации Липецкой области о внесении изменений в постановление администрации Липецкой области № 150 от 23.06.2008 г. "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области" не образует в действиях Управления антимонопольного нарушения, предусмотренного частью 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции", поскольку только высший исполнительный орган государственной власти Липецкой области вправе вносить какие-либо изменения в указанный нормативный правовой акт.
По мнению представителя УИЗО ЛО решение о предоставлении государственной или муниципальной собственности для размещения на ней рекламных конструкций относится к компетенции собственника данного имущества, обязанность проводить торги на право установки рекламной конструкции или какая-либо периодичность для проведения таких торгов законодательством не установлена, в связи с чем бездействие, выражающееся в непроведении торгов в определенном муниципальном образовании или отсутствие (непринятие) локального нормативного акта о порядке проведения торгов, само по себе, не образует нарушение антимонопольного законодательства.
Более того, положения части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" устанавливают запрет на издание актов, приводящих к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, но не предусматривают возможности признания в качестве нарушения антимонопольного законодательства бездействия органа исполнительной власти, выражающегося в непринятии какого-либо нормативного правового акта, в данном случае нормативного правового акта, наделяющего полномочиями управление имущественных и земельных отношений Липецкой области по проведению торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (т. 1, л.д. 3 - 11; т. 3, л.д. 41, 42).
Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области (далее - УФАС по Липецкой области, Липецкое УФАС, заинтересованное лицо) вышеуказанные требования не признало по основаниям, изложенным в отзыве на заявление, указав на то, что оспариваемые заявителем ненормативные правовые акты были приняты антимонопольным органом в пределах предоставленных полномочий, соответствуют действующему законодательству и не могут нарушать права и законные интересы УИЗО ЛО.
По мнению антимонопольного органа, бездействие Управления в связи с неисполнением своей обязанности по неразработке в соответствии с действующим законодательством и невнесению в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. № 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", привело к тому что на территории г. Липецка, заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации, с хозяйствующими субъектами - рекламораспространителями, в том числе с ООО "РУМЕДИА" в лице филиала ООО "РУМЕДИА" - Прайд Медиа, не происходит, торги не проводятся, тем самым необоснованно препятствует осуществлению деятельности общества, чем нарушается часть 1 пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
По мнению антимонопольного органа, УИЗО ЛО, как отраслевой исполнительный орган государственной власти Липецкой области, обязано было предпринять меры для того, чтобы администрация Липецкой области внесла изменения в нормативный правовой акт для реализации на территории г. Липецка части 5.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" (т. 1, л.д. 52 - 61).
Общество с ограниченной ответственностью "РУМЕДИА" (далее - ООО "РУМЕДИА", общество), в письменном пояснении поддержало позицию антимонопольного органа, указав на то, что проведение торгов на установку и эксплуатацию рекламных конструкций является обязанностью, а не правом соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления или уполномоченных ими организаций (т. 3, л.д. 43 - 45).
Администрация Липецкой области в письменном пояснении на заявление поддержало позицию УИЗО ЛО, указав на то, что часть 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" устанавливает запрет на издание актов, приводящих к недопущению, ограничению либо устранению конкуренции, но не предусматривает возможности признания в качестве нарушения антимонопольного законодательства бездействие органа исполнительной власти, выражающегося в непринятии какого-либо нормативного правового акта, в рассматриваемом случае нормативного правового акта, наделяющего полномочиями управление имущественных и земельных отношений Липецкой области по проведению торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".
Кроме того, по мнению администрации Липецкой области, в силу статьи 7 Закона Липецкой области от 08.06.2006 г. № 293-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Липецкой области" исполнительные органы государственной власти области создаются в целях выполнения полномочий, установленных федеральным законодательством и законодательством области.
Полномочия исполнительных органов устанавливаются в Положениях об исполнительных органах государственной власти и утверждаются администрацией области.
В данном случае полномочия Управления установлены "Положением об управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", которое в силу закона утверждено распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 г. № 402-р.
Наличие у Управления полномочий в сфере имущественных и земельных отношений само по себе не может свидетельствовать о наличии у УИЗО ЛО обязанности по разработке и изданию нормативного правового акта, в частности, по внесению изменений в порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденный постановлением администрации Липецкой области № 150 от 23.06.2008 г.
Таким образом, по мнению администрации Липецкой области, антимонопольным органом не доказано нормативно установленной обязанности Управления по разработке в соответствии с действующим законодательством и внесению в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденного постановлением администрации Липецкой области № 150 от 23.06.2008 г. (т. 3, л.д. 27 - 30).
Арбитражный суд, выслушав мнения лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, с учетом их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи, установил следующее.
Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц управление имущественных и земельных отношений Липецкой области зарегистрировано в качестве юридического лица за основным государственным регистрационным номером 1024840853696 (т. 1, л.д. 45, 46).
01 марта 2013 г. Комиссией Липецкого УФАС России было рассмотрено дело № 157, по результатам которого антимонопольным органом было принято решение, признавшее наличие в действиях УИЗО ЛО нарушений части 1 статьи 15, пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившихся в неразработке в соответствии с действующим законодательством и не внесению в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 23.06.2008 г. № 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", которое привело к тому, что на территории города Липецка, заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации, с хозяйствующими субъектами - рекламораспространителями, в том числе с ООО "РУМЕДИА" в лице филиала ООО "РУМЕДИА" - Прайд Медиа, не происходит, торги не проводятся, тем самым происходит необоснованное препятствование осуществлению деятельности ООО "РУМЕДИА" в лице филиала ООО "РУМЕДИА" - Прайд Медиа (т. 1, л.д. 16 - 25).
Согласно предписания Липецкого УФАС России от 01.03.2013 г. № 157 заявитель в срок до 13 мая 2013 г. обязан был прекратить нарушения части 1 статьи 15, пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции (т. 1, л.д. 26, 27).

Полагая, что вышеуказанные ненормативные правовые акты не соответствуют пункту 17 части 4, части 1, пункту 1 части 2 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", статье 7 Закона Липецкой области "О системе исполнительных органов государственной власти Липецкой области" и нарушают права заявителя, налагая не основанные на законе обязанности, УИЗО ЛО обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.
Судом установлено следующее.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как следует из пунктов 1, 4.1.1, 5.1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 26.01.2011 г. № 30, в редакции приказов ФАС России по состоянию на 15.11.2012 г., Липецкое УФАС России является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, при этом, в целях реализации вышеуказанных полномочий территориальный орган вправе рассматривать дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимать по ним решения и давать обязательные для исполнения предписания в случаях и в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (т. 1, л.д. 64 - 80).
Согласно пункту 1, подпункту 3 пункта 2 статьи 39 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ, в редакции Федеральных законов по состоянию на 30.12.2012 г. (далее - ФЗ "О защите конкуренции") антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.
Основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе является: обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, в том числе запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Таким образом, для квалификации действий по части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольному органу необходимо установить наличие совершенных действий (бездействия), запрещенных законом, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).
Установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
Как следует из оспариваемого решения, УИЗО ЛО допустило бездействие, выразившееся в неразработке в соответствии с действующим законодательством и невнесения в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 23.06.2008 г. № 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области" (т. 1, л.д. 16 - 25).
Доводы антимонопольного органа о том, что вышеуказанное бездействие является незаконным и необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов - рекламораспространителей, в том числе ООО "РУМЕДИА", не могут быть приняты судом во внимание по следующим основаниям.
Согласно части 3 статьи 39 Устава Липецкой области система исполнительных органов государственной власти области, структура и порядок формирования администрации области определяются законом области.
Статьей 2 Закона Липецкой области от 08.06.2006 г. № 293-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Липецкой области" (далее - Закон Липецкой области от 08.06.2006 г. № 293-ОЗ) установлено, что администрация области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти области, возглавляющим и обеспечивающим единую систему исполнительной власти области.
Администрация области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Липецкой области Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов области на территории области.

Согласно статье 8 Закона Липецкой области "О нормативных правовых актах Липецкой области" от 7 марта 1997 года № 64-ОЗ, в редакции Законов Липецкой области по состоянию на 18.08.2011 г., глава администрации области в пределах своей компетенции издает постановления.
Постановления главы администрации области принимаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента и Правительства Российской Федерации, Устава и законов области, нормативных постановлений областного Совета депутатов и не могут им противоречить.
Администрация области в пределах своих полномочий издает постановления, которые подписываются главой администрации области.
Нормативные правовые акты главы администрации области, администрации области принимаются исключительно в форме постановлений.
Исполнительные органы государственной власти области издают нормативные правовые акты в соответствии с требованиями федеральных законов и законов области в случаях и порядке, установленных администрацией области.
В силу частей 1, 2 статьи 7 Закона Липецкой области от 08.06.2006 г. № 293-ОЗ исполнительные органы государственной власти области создаются в целях выполнения полномочий, установленных федеральным законодательством и законодательством области.
Положения об исполнительных органах государственной власти области утверждаются администрацией области.
Как следует из материалов дела, распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 г. № 402-р утверждено Положение об управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее - Положение) (т. 1, л.д. 28 - 34).
В соответствии с пунктом 1.1. Положения УИЗО ЛО является отраслевым исполнительным органом государственной власти Липецкой области.
В силу пункта 2.1 Положения к функциям Управления отнесены, в том числе, разработка в соответствии с действующим законодательством и внесение в установленном порядке проектов законодательных и других правовых актов в сфере имущественных и земельных отношений (т. 1, л.д. 29 - 34).
Вместе с тем, пунктом 8.1 "Регламента деятельности администрации Липецкой области", утвержденного постановлением главы администрации Липецкой области от 23.05.2007 г. № 69, предусмотрено, что проекты правовых актов разрабатываются в соответствии с федеральным и областным законодательством, планами работы администрации области на очередной год, планом нормотворческой деятельности на очередной год, а также на основании решений, принятых на заседаниях и совещаниях администрации области, поручений главы администрации области, заместителей главы администрации области или по собственной инициативе исполнительных органов власти и структур администрации области.
С учетом вышеизложенных обстоятельств, следует признать, что отношения по разработке проектов правовых и нормативных актов области являются элементом организации внутренней работы системы исполнительных органов государственной власти области, возглавляемых высшим исполнительным органом - администрацией Липецкой области.
Из материалов дела усматривается, что нормативный правовой акт - "Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории города Липецк Липецкой области", утвержден постановлением администрации Липецкой области от 23.06.2008 г. № 150 и является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти Липецкой области.
Следовательно, только администрация Липецкой области, как орган, принявшей в пределах своих полномочий вышеуказанный нормативный акт, вправе вносить в него изменения, в том числе наделять отраслевой исполнительный орган государственной власти или иные организации полномочиями по заключению договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), а также отменять вышеуказанный акт, признавать его утратившим силу.
С учетом вышеизложенных обстоятельств суд приходит к выводу о том, что в оспариваемом решении отсутствуют доказательства того, что бездействие УИЗО ЛО, квалифицируемое, как отсутствие разработки и невнесение в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в "Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 23.06.2008 г. № 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", не соответствует действующему законодательству, в связи с этим нарушает права и законные интересы хозяйствующих субъектов.
При таких обстоятельствах, следует признать, что требования заявителя являются обоснованными и подлежат удовлетворению.
В силу части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Согласно части 3 статьи 110 АПК РФ государственная пошлина, от уплаты которой в установленном порядке истец был освобожден, взыскивается с ответчика в доход федерального бюджета пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований, если ответчик не освобожден от уплаты государственной пошлины.
Поскольку УИЗО ЛО в силу пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) при подаче заявления не уплачивало государственную пошлину, а УФАС по ЛО от ее уплаты освобождено по тем же основаниям, государственная пошлина не подлежит взысканию с Липецкого УФАС России в доход федерального бюджета.
Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области от 01 марта 2013 года по делу № 157 по признакам нарушения управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области антимонопольного законодательства, как не соответствующее Федеральному закону "О защите конкуренции".
Признать недействительным предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области № 157 от 01 марта 2013 года, как не соответствующее Федеральному закону "О защите конкуренции".
Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Липецкой области устранить допущенные нарушения прав управления имущественных и земельных отношений Липецкой области.
Решение суда подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, расположенный в г. Воронеже, через Арбитражный суд Липецкой области в месячный срок со дня принятия и по истечении указанного срока в двухмесячный срок в том же порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в г. Калугу.
Дата изготовления решения суда в полном объеме считается датой принятия решения.

Судья
Е.И.ЗАХАРОВА


------------------------------------------------------------------